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記者 吳曉璐

私募基金行業(yè)迎來(lái)“頂層設(shè)計(jì)”。6月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)促進(jìn)私募投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，構(gòu)建全鏈條監(jiān)管體系，同時(shí)對(duì)跨部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)處置、政府投資基金和國(guó)有企業(yè)投資基金監(jiān)管作出安排，補(bǔ)齊行業(yè)監(jiān)管制度短板，為行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展筑牢根基。

業(yè)內(nèi)人士表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)監(jiān)管”和“促發(fā)展”并舉，一方面從嚴(yán)整治行業(yè)亂象、清理違規(guī)主體，以免“劣幣驅(qū)逐良幣”；另一方面，督促私募基金管理人充分履行信義義務(wù)，保護(hù)投資者合法權(quán)益，推動(dòng)行業(yè)回歸資產(chǎn)管理本源。

《證券日?qǐng)?bào)》記者從證監(jiān)會(huì)獲悉，為落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，證監(jiān)會(huì)將出臺(tái)三年行動(dòng)方案，推進(jìn)改革落地見(jiàn)效。一是完善私募基金領(lǐng)域“N+X”規(guī)則體系，加強(qiáng)分級(jí)分類監(jiān)管、穿透式監(jiān)管，提升監(jiān)管效能，開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)從嚴(yán)懲處重點(diǎn)領(lǐng)域違法違規(guī)行為，推動(dòng)完善行業(yè)內(nèi)生約束和市場(chǎng)化監(jiān)督制約，并加大對(duì)符合國(guó)家戰(zhàn)略、合規(guī)運(yùn)行的私募基金的支持力度。二是會(huì)同相關(guān)部門(mén)、地方政府加快構(gòu)建部際央地協(xié)同聯(lián)動(dòng)的綜合監(jiān)管體系，建立常態(tài)化工作會(huì)商制度，加強(qiáng)信息共享，合力推進(jìn)各項(xiàng)工作落實(shí)落地。三是加大宣傳和培訓(xùn)力度，確保各項(xiàng)改革工作平穩(wěn)推進(jìn)。

秉承“該出的出、該進(jìn)的進(jìn)”原則

私募基金是我國(guó)資本市場(chǎng)乃至經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要參與力量，在服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展、助力企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)、滿足居民財(cái)富管理需要等方面發(fā)揮重要作用。中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至今年4月末，存續(xù)私募基金管理人1.9萬(wàn)家，管理基金數(shù)量14.2萬(wàn)只，管理基金規(guī)模23.46萬(wàn)億元。

但在發(fā)展過(guò)程中，行業(yè)仍然存在一些問(wèn)題，包括行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制有待完善、監(jiān)管不到位、制度不健全、部際央地協(xié)調(diào)配合不足、部分政府投資基金和國(guó)有企業(yè)投資基金出資人責(zé)任落實(shí)不到位以及部分私募基金成為違法犯罪工具等。這些問(wèn)題影響了私募基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，嚴(yán)重制約了其功能作用的發(fā)揮。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)私募基金行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管工作進(jìn)行了全面系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，部署安排了各項(xiàng)具體措施，旨在構(gòu)建私募基金加強(qiáng)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)的制度體系和長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)行業(yè)在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中提升，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)私募基金高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

在入口端，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，優(yōu)化私募基金登記備案規(guī)則，堅(jiān)決防止不符合私募基金特征和運(yùn)作規(guī)律的機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品作為私募基金登記備案。嚴(yán)控新設(shè)政府投資基金，縣區(qū)原則上不得新設(shè)，確有必要新設(shè)的應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)。加強(qiáng)綜合研判會(huì)商、經(jīng)營(yíng)主體登記、私募基金登記備案等的信息共享和工作銜接。

在出口端，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，對(duì)有重大違法違規(guī)行為的私募基金管理人堅(jiān)決予以注銷。對(duì)因經(jīng)營(yíng)異常、未實(shí)質(zhì)開(kāi)展業(yè)務(wù)等不能持續(xù)符合登記要求或者長(zhǎng)期失聯(lián)的私募基金管理人，且未按要求整改的，限期予以注銷。

同時(shí)，秉承“該出的出、該進(jìn)的進(jìn)”原則，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于符合國(guó)家戰(zhàn)略、合法合規(guī)的主體依規(guī)支持，提出在私募基金登記備案等環(huán)節(jié)重點(diǎn)支持投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技的私募股權(quán)基金和創(chuàng)投基金以及整合關(guān)鍵核心技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的并購(gòu)基金。

“上述有關(guān)私募基金入口端和出口端的各項(xiàng)措施，將進(jìn)一步推動(dòng)私募基金行業(yè)扶優(yōu)限劣，去偽存真，規(guī)范發(fā)展，不斷改善行業(yè)供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范健康穩(wěn)定發(fā)展?！睒I(yè)內(nèi)人士對(duì)記者表示。

實(shí)踐中，對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體名稱、經(jīng)營(yíng)范圍中含有涉及私募基金字樣但未辦理私募基金登記備案的機(jī)構(gòu)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也作出安排，引導(dǎo)此類機(jī)構(gòu)依規(guī)申請(qǐng)辦理登記備案，對(duì)未按規(guī)定辦理登記備案或者經(jīng)審核不符合登記備案要求的機(jī)構(gòu)，依法穩(wěn)妥有序推動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)注銷登記，變更經(jīng)營(yíng)主體名稱、經(jīng)營(yíng)范圍。對(duì)于不依規(guī)申請(qǐng)注銷或者變更經(jīng)營(yíng)主體登記的機(jī)構(gòu)，依法通過(guò)使用統(tǒng)一社會(huì)信用代碼代替企業(yè)名稱，在國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中相應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行標(biāo)注，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等方式予以規(guī)范清理。

業(yè)內(nèi)人士表示，上述措施有助于防止不合規(guī)機(jī)構(gòu)以私募基金之名誤導(dǎo)投資者、從事違法違規(guī)活動(dòng)，這將進(jìn)一步壓縮非法金融活動(dòng)的空間。

強(qiáng)化持續(xù)監(jiān)管

《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)化持續(xù)監(jiān)管，推動(dòng)行業(yè)提質(zhì)增效，一方面嚴(yán)厲打擊私募基金領(lǐng)域違法違規(guī)行為，另一方面推動(dòng)行業(yè)完善內(nèi)生約束和市場(chǎng)化監(jiān)督制約機(jī)制。

近年來(lái)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)始終堅(jiān)持對(duì)私募基金違法違規(guī)活動(dòng)“零容忍”，嚴(yán)肅查處私募基金領(lǐng)域各類嚴(yán)重違法違規(guī)行為。2023年至2025年，共對(duì)1700多個(gè)主體采取行政監(jiān)管措施或行政處罰。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，嚴(yán)厲打擊違規(guī)募集、侵占挪用、自融自用、利益輸送、資金違法跨境流動(dòng)以及私募基金參與非法集資等行為，依法加大處理處罰力度。強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出、性質(zhì)惡劣、影響范圍大的私募基金違法犯罪行為依法及時(shí)從嚴(yán)打擊。

據(jù)記者了解，下一步，中國(guó)證監(jiān)會(huì)將繼續(xù)依法查處私募基金領(lǐng)域違法違規(guī)行為，并積極配合有關(guān)部門(mén)嚴(yán)厲打擊私募基金領(lǐng)域違法犯罪活動(dòng)，為私募基金行業(yè)規(guī)范健康穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。同時(shí)，大力推動(dòng)對(duì)違規(guī)代持、通道化等問(wèn)題的整改。

此外，在增強(qiáng)行業(yè)規(guī)范運(yùn)行內(nèi)生約束方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，督促私募基金管理人按照業(yè)務(wù)類型、發(fā)展階段特點(diǎn)完善內(nèi)控風(fēng)控管理。鼓勵(lì)投資者依托私募基金合同發(fā)揮制約作用，促進(jìn)私募基金管理人規(guī)范運(yùn)作。加強(qiáng)對(duì)私募基金管理人高級(jí)管理人員、核心崗位人員的資格管理和考核培訓(xùn)。建立“黑名單”制度，公開(kāi)曝光重大違法違規(guī)機(jī)構(gòu)、出資人、從業(yè)人員。大力推進(jìn)私募基金行業(yè)文化建設(shè)等。

在強(qiáng)化市場(chǎng)化監(jiān)督制約方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，培育和規(guī)范私募基金托管機(jī)構(gòu)和審計(jì)、銷售、估值核算、法律等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，加大監(jiān)督力度，督促其依法依約履職盡責(zé)，切實(shí)發(fā)揮其在資金募集、投資運(yùn)作、保障私募基金財(cái)產(chǎn)安全、信息披露等方面的監(jiān)督制約作用，促進(jìn)私募基金規(guī)范運(yùn)作。

同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》重視私募基金法規(guī)制度體系建設(shè)，對(duì)此做出全面部署和要求。下一步，中國(guó)證監(jiān)會(huì)將以《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)為契機(jī)，圍繞私募基金重點(diǎn)領(lǐng)域，加快推進(jìn)私募基金“N+X”法規(guī)制度體系建設(shè)。推動(dòng)修改證券投資基金法，夯實(shí)私募基金上位法基礎(chǔ)。推動(dòng)出臺(tái)辦理涉私募基金犯罪案件的司法文件，加大對(duì)違法犯罪打擊力度。聚焦管理人“信得過(guò)”，制定管理人監(jiān)督管理辦法；聚焦投資者“擔(dān)得起”，制定募集業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法；聚焦基金財(cái)產(chǎn)“看得住”，制定托管業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法，合理確立托管機(jī)構(gòu)的履職標(biāo)準(zhǔn)；聚焦行為“看得清”，進(jìn)一步制定信息披露實(shí)施細(xì)則。出臺(tái)規(guī)范私募基金“對(duì)賭協(xié)議”制度安排。

構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

近年來(lái)，私募股權(quán)創(chuàng)投基金中國(guó)有資金出資占比不斷提高。國(guó)有資金成為私募基金新募資的重要來(lái)源，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮積極作用。

“但與此同時(shí)，也存在部分政府投資基金、國(guó)有企業(yè)投資基金背離政策初衷和功能目標(biāo)，偏離功能定位，出資人責(zé)任落實(shí)不到位等問(wèn)題?！庇袠I(yè)內(nèi)人士提出。

針對(duì)政府投資基金，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出一系列工作要求，包括加強(qiáng)預(yù)算管理、績(jī)效管理、國(guó)有資產(chǎn)管理和信息統(tǒng)計(jì)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)強(qiáng)化政府投資基金信用建設(shè)和信用信息登記，會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)、企業(yè)主管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)基金投向的指導(dǎo)評(píng)價(jià)。主管部門(mén)牽頭加強(qiáng)對(duì)政府投資基金運(yùn)行情況的監(jiān)測(cè)，防止偏離功能定位，指導(dǎo)強(qiáng)化內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理，督促嚴(yán)格遵守私募基金監(jiān)管規(guī)則。國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確政府投資基金登記備案要求，依法依規(guī)開(kāi)展監(jiān)管。省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)政府投資基金的統(tǒng)籌管理，已有同類基金的原則上不得新設(shè)，推動(dòng)存量同類基金整合?？h級(jí)以上地方人民政府按照“誰(shuí)發(fā)起、誰(shuí)批準(zhǔn)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，切實(shí)履行管理職責(zé)，督促政府投資基金規(guī)范運(yùn)作。

針對(duì)國(guó)有企業(yè)投資基金，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出一系列工作要求，包括統(tǒng)籌國(guó)有企業(yè)投資基金布局規(guī)劃，督促基金聚焦主責(zé)主業(yè)、堅(jiān)守功能定位，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企業(yè)投資基金投向的指導(dǎo)評(píng)價(jià)；嚴(yán)把入口關(guān)，堅(jiān)決制止濫設(shè)國(guó)有企業(yè)投資基金，推動(dòng)運(yùn)作低效基金整合重組；壓實(shí)國(guó)有企業(yè)主體責(zé)任，督促國(guó)有企業(yè)投資基金管理人切實(shí)遵守私募基金監(jiān)管規(guī)則，建立健全符合國(guó)有企業(yè)投資基金規(guī)律的運(yùn)營(yíng)模式，防止失管失控和國(guó)有資產(chǎn)流失，嚴(yán)格選任高級(jí)管理人員，不得任用納入私募基金行業(yè)黑名單的人員，嚴(yán)格執(zhí)行任職回避規(guī)定。國(guó)有企業(yè)建立完善全流程信息化管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)底層項(xiàng)目和資產(chǎn)的穿透管理，規(guī)范基金投向、退出管理等。建立健全以長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和功能作用發(fā)揮為導(dǎo)向的激勵(lì)約束制度。

另外，私募基金行業(yè)涉及主體眾多，涵蓋私募機(jī)構(gòu)、托管和銷售、審計(jì)等各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，涉及有關(guān)部門(mén)和地方政府等多方職責(zé)，需要凝聚各方合力，提升各項(xiàng)工作系統(tǒng)性、協(xié)同性，構(gòu)建部際聯(lián)動(dòng)、央地協(xié)同的全方位、立體化監(jiān)管體系。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》堅(jiān)持系統(tǒng)思維，對(duì)私募基金協(xié)同監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置提出多項(xiàng)工作要求。如國(guó)務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)資監(jiān)管、金融管理等有關(guān)部門(mén)以及省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)化工作措施，做好協(xié)同配合。又如，對(duì)私募基金管理人風(fēng)險(xiǎn)的處置由其注冊(cè)地省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府會(huì)同國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施。對(duì)跨地區(qū)、跨領(lǐng)域等重大案件，推動(dòng)建立完善聯(lián)合掛牌督辦制度，加強(qiáng)辦案統(tǒng)籌、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和信息共享。國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)投基金信息共享等。

據(jù)記者了解，下一步，證監(jiān)會(huì)將繼續(xù)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)同相關(guān)部門(mén)和地方政府的溝通協(xié)作，積極推動(dòng)構(gòu)建私募基金協(xié)同監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。